Existe una gran incertidumbre sobre el destino de los ingresos petroleros de acuerdo al Decreto de reforma energética del 20 de diciembre de 2013. Los dos grandes focos rojos son:
1) el compartimiento de utilidades con particulares por la extracción de hidrocarburos, y;
2) el manejo del Fondo Mexicano del Petróleo para la Estabilización y el Desarrollo (FMPED).
La discusión del primer punto se encuentra dentro de principalmente el terreno político, sujeto a la consulta popular y ulteriores medidas. El segundo punto, sin embargo, ha sido casi ignorado en el debate público, por lo que el presente documento lo aborda más al detalle. El principal argumento retórico del Ejecutivo Federal respecto del FMPED aprobado en esta reforma energética es que posee las virtudes del Fondo de Pensiones Noruego-Global (también conocido como Fondo Noruego). Sin embargo, luego de analizar el diseño financiero y de gobernabilidad de ambos fondos puede notarse que son esencialmente diferentes y que el FMPED sólo servirá para continuar financiando el gasto público de prácticamente la misma manera como lo ha venido haciendo durante las últimas tres décadas. Al respecto, se realizan las siguientes propuestas para transformar al FMPED en un fondo soberano de desarrollo inter-generacional.
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PROPUESTAS PARA LEYES SECUNDARIAS ============================================
1. Objetivos. Rediseñar el FMPED para convertirlo en un fondo soberano de desarrollo inter-generacional, cuyo objetivo sea “minimizar el impacto negativo de la volatilidad de los ingresos petroleros en el presupuesto federal y generar ahorro de largo plazo para las siguientes generaciones” (y no “Recibir, administrar y distribuir los ingresos derivados de las asignaciones y contratos”, como el del FMPED que aparece en la actual reforma energética).
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2. Gobernabilidad. Las decisiones estratégicas de inversión del FMPED deben ser tomadas por el Congreso a fin de lograr la representación del pueblo mexicano (de ahí el adjetivo “Soberano”, que ha sido la clave del éxito del Fondo Noruego), y no deben estar concentradas en el ejecutivo federal, como lo propone la actual reforma energética. Las funciones relativas al FMPED de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) y del Banco de México debe ser las de organismo ejecutor y administrador, respectivamente.
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3. Descarga fiscal progresiva. A partir del 2015, el financiamiento del FMPED al presupuesto federal deberá reducirse en un porcentaje inverso al aumento porcentual del Producto Interno Bruto (PIB) en la recaudación derivado de la reforma hacendaria. Esto es, a fin de no afectar el financiamiento interno del sector público, la recaudación no-petrolera reemplazará a las participaciones de PEMEX.
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4. Compensar la brecha presupuestal que se abriría a partir del agotamiento de los hidrocarburos en el país. El FMPED contribuirá con el presupuesto federal en un monto igual a la tasa de retorno real estimado de las inversiones del Fondo en activos financieros de largo plazo. Ello, administrando correctamente los riesgos financieros, conduce a la generación creciente de ahorro a perpetuidad (lo que ha sido la base del sostenido éxito financiero del Fondo Noruego).
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5. Diversificación de inversiones. Los recursos que acumule el FMPED se invertirán en activos financieros en el extranjero (para reducir presiones inflacionarias domésticas y transferir riesgos), diversificados en términos geográficos, de tipo de renta (fija y variable) y con apego a lineamientos éticos y de transparencia.
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6. Instrumento de negociación geopolítica. La disposición de un fondo petrolero del tamaño que potencialmente puede alcanzar el FMPED si se le rediseña de manera soberana y se le permite reinvertir sus utilidades de manera constante, convertirá a México en un gran jugador en los mercados financieros globales. Ello le permitirá influir de manera creciente en la fijación de precios y cotizaciones de activos financieros, propiedades inmobiliarias e incluso infraestructura pública y privada alrededor del mundo, lo cual es un excelente instrumento de negociación internacional, como lo están haciendo desde hace décadas varios países, entre ellos China y los Emiratos Árabes Unidos.
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JUSTIFICACIÓN
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1. Como se define en los artículos transitorios décimo cuarto y décimo quinto de la reforma energética aprobada, el FMPED servirá para mantener la actual carga fiscal de PEMEX, ya que financiará el presupuesto federal en un monto equivalente al del 2013 (además de financiar otros conceptos de gasto en caso de obtener ingresos excedentes). El FMPED, en orden de prelación de sus pagos, primero se destinará:
a) Al pago de asignaciones y contratos, a una serie de fondos para el financiamiento de las entidades federativas y a fondos en materia energética y de fiscalización;
b) Al Presupuesto de Egresos de la Federación hasta alcanzar un monto equivalente al 4.7% del PIB, monto con el que contribuyó en el 2013. Cubrir las obligaciones de este inciso más el anterior ya evidencia un aumento en la carga fiscal de PEMEX.
c) A ahorro de largo plazo, que incluye inversión en activos financieros. Sin embargo, el gobierno federal podrá disponer de la totalidad del ahorro de largo plazo del PMPED, con la aprobación de las dos terceras partes de la Cámara de Diputados, en caso de una reducción significativa en los ingresos públicos asociada a una caída en el PIB, a una disminución pronunciada en el precio del petróleo o a una caída en la plataforma de producción de petróleo.
d) Si el valor del ahorro de largo plazo (mas no de las utilidades) excede al 3% del PIB, del incremento se destinará: - 10% al Sistema de Pensión Universal - 10% para proyectos de inversión en ciencia y tecnología, innovación y energías renovables - 30% para inversión en proyectos petroleros e infraestructura - 10% para becas universitarias.
e) Si el valor del ahorro de largo plazo excede al 10% del PIB, se destinará el 100% del incremento a la TESOFE.
f) Comparando entre el régimen fiscal actual de PEMEX y el propuesto en la reforma energética, podemos observar que existen diferencias muy pequeñas en el destino de sus ingresos excedentes, las cuales, en su mayor parte, consisten en la incorporación del FMPED (vulnerable a vaciarse fácilmente, como se explica en el siguiente punto) y de –duplicando gasto- fondos para investigación.
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2. Los casos previstos en los que el gobierno podrá financiarse con la totalidad de los activos del FMPED tienen una probabilidad muy alta de ocurrir en el mediano plazo, por lo que es muy poco probable que sus inversiones alcancen el largo plazo:
a) Simplemente, las fuertes caídas en el PIB han sido una constante en México. Aunque la reforma energética no define parámetros sobre en qué porcentaje deben caer los ingresos públicos para ser considerada una “reducción significativa” ni en qué porcentaje debe caer el PIB, en la historia económica del país hemos encontrado recurrentes caídas del PIB. Simplemente, como puede observarse en el gráfico siguiente, durante las últimas cuatro décadas, la inestabilidad del crecimiento del PIB ha ido en aumento. Durante dicho período, lo más que ha durado la tasa de crecimiento anual del PIB sin caer en más de un 50% respecto del año previo ha sido seis años, lo cual sucedió en la década de los 1980’s; cinco años en los 1990’s; cuatro en los 2000’s; tres en la actual; y de seguir esa tendencia, las caídas del PIB podrían tener intervalos cada vez más cortos, con lo que la capitalización del FMPED será una meta que difícilmente se alcance. El siguiente Gráfico muestra la inestabilidad del crecimiento del PIB en México a lo largo de las últimas tres décadas.
Gráfico
1. Producto Interno Bruto de México, tasa de variación anual (%)
Fuente: Elaboración propia con datos de la Comisión Económica para
América Latina y el Caribe (CEPAL) y del World
Development Indicators del Banco Mundial.
b) Similarmente, las disminuciones pronunciadas en el precio del petróleo también han sido frecuentes. La reforma energética tampoco define los parámetros de los que considera “disminuciones pronunciadas”. Suponiendo que una “disminución pronunciada” del precio del barril de petróleo de la mezcla mexicana consiste un valor por debajo de los 30 dólares americanos, tenemos que sólo durante 12 de los últimos 34 años hemos rebasado ese precio.
c) Si tan sólo conjuntamos los dos criterios previos, en las últimas cuatro décadas el máximo número de años en que se hubiera capitalizado un fondo con semejantes reglas hubiera sido de tres años.
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3. La estructura de gobernabilidad del FMPED no separa las responsabilidades entre las autoridades políticas y la administración operativa (Véase en el Anexo 1 el Cuadro Comparativo entre el Fondo Noruego y el FMPED):
a) Existe un conflicto de interés que generará la omnipresencia de la SHCP al presidir el Consejo Técnico del fondo y ser el administrador principal de las asignaciones de los montos para cubrir faltantes del Presupuesto del Gobierno Federal.
b) Tampoco se definen mecanismos de transparencia y rendición de cuentas.
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4. Aumentar la contribución fiscal petrolera a medida que aumentan los ingresos petroleros hace que se pierda el espíritu estabilizador de este fondo.
a) La contribución del FMPED al fisco en caso de que aumenten los ingresos petroleros tiene una tendencia creciente, en tanto que en el Fondo Noruego esta relación es constante. Esta observación se dirige concretamente al supuesto previsto en el párrafo 4 del artículo transitorio décimo cuarto de esta reforma, que señala que si el valor del ahorro de largo plazo excede al 10% del PIB, del incremento se destinará el 100% a la TESOFE.
b) Lo anterior hace que desaparezca la función de estabilización del FMPED, puesto que la estabilización (palabra que forma parte del nombre de este fondo) convencionalmente lleva implícito un mecanismo inter-temporal que transfiere excedentes de un período hacia períodos de déficits.
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5. Como se encuentra en la reforma energética, aunque el FMPED prevé inversiones en activos financieros, no especifica, entre otros, los porcentajes de inversiones en instrumentos de renta fija y de renta variable, en mercados de valores nacionales y extranjeros y su ética de inversiones.
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6. Se compromete el bienestar de las generaciones futuras. Por sus excesivas contribuciones al fisco, el FMPED tendrá una tasa de ahorro tan baja que difícilmente le permitirá acumular para financiar inversiones una vez agotados los hidrocarburos en el país.
a) El Fondo Noruego, en contraste con el FMPED, establece que los retiros destinados a cubrir déficits presupuestarios deben corresponder estrictamente al retorno real estimado del fondo a fin de preservar de forma indefinida su valor en un horizonte de tiempo infinito.
b) Las contribuciones adicionales del FMPED, comprendidas en los incisos a), b), c) y d) del artículo transitorio décimo cuarto de la reforma, serían una triplicación financiera, pues: (i) ya están contempladas en las contribuciones del 4.7% del PIB que ya prevé que haga el FMPED , así como; (ii) en la recaudación fiscal no-petrolera.
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7. La descarga fiscal progresiva de PEMEX se puede alcanzar si se compensa con el aumento en los ingresos públicos derivados del aumento en la recaudación generados por la reciente reforma hacendaria. Simplemente para 2014, la Ley de Ingresos de la Federación prevé un aumento en los ingresos públicos de 240 mil millones de pesos con respecto a lo que se observaría en ausencia de la misma; dicho monto equivale a 1.4% del PIB . Por lo anterior, ya simplemente este año hubiéramos podido desgravar a PEMEX en un monto equivalente al aumento recaudador de este año sin alterar el nivel general de gasto público del país. Así, esos recursos liberados bien podrían ya estar generando utilidades financieras reinvirtiéndose diariamente en los mercados globales. A partir del 2015, el financiamiento del FMPED al presupuesto federal podría reducirse en un porcentaje inverso al aumento porcentual del Producto Interno Bruto (PIB) en la recaudación derivado de la reforma hacendaria, esto es, en lugar de contribuir con el 4.7% del PIB como en el presente año, en el 2015 contribuiría con 3.3% del PIB sin afectar el financiamiento interno del sector público, y así consecutivamente con posteriores aumentos recaudatorios no petroleros (Véase en el Anexo 2 una simulación financiera de los correspondientes flujos de aportaciones y retiros de un FMPED con estas características).
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8. El FMPED generaría un efecto estabilizador para el presupuesto federal y el control de la inflación en el país. La evidencia empírica del impacto del aumento recaudador combinado con el aumento en el gasto público durante el primer trimestre del 2014, de acuerdo con la reciente comparecencia del Gobernador del Banco de México ante el Senado de la República , ha contribuido a generar presiones inflacionarias y poco crecimiento. Aún cuando dichas presiones inflacionarias todavía no son lo suficientemente fuertes como para modificar la tendencia de la inflación de largo plazo en el país, la teoría económica y abundante evidencia empírica sugieren que la entrada desordenada de recursos a la economía contribuye a aumentar las presiones inflacionarias. Por ello, un FMPED con las características descritas en el presente documento estabilizaría la entrada de ingresos a la economía mexicana, facilitando el control de la inflación y, al realizar inversiones de largo plazo en activos financieros en mercados internacionales, se reduciría el riesgo de la economía mexicana.
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9. Los fondos soberanos han llegado incluso a ser usados como instrumentos de posicionamiento geopolítico, como es el caso de China, los Emiratos Árabes Unidos (EAU), Arabia Saudita, entre otros. China es dueño del fondo soberano más grande del mundo , el cual es tenedor de gran parte de los bonos de la reserva federal de los Estados Unidos de América (EUA), gracias a lo cual contiene buena parte de las medidas comerciales proteccionistas que potencialmente Occidente impondrían a China en ausencia de esta relación de dependencia de los EUA de las inversiones financieras del fondo chino. Los EAU son dueños del segundo fondo soberano petrolero más grande del mundo en términos del valor de sus activos financieros (sólo después del Fondo Noruego, tercero entre fondos soberanos petroleros y no petroleros), el cual ha usado para comprar acciones de empresas estratégicas de la economía de los EUA, como es el caso de infraestructura portuaria, en porcentajes tan altos que incluso les permiten participar en el control y toma de decisiones.
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10. En el ranking mundial de Fondos Soberanos del SWF Institute aparece el Fondo de Estabilización de los Ingresos Petroleros de PEMEX, creado en el año 2000, pero en la posición 46. Lo anterior no guarda proporción con la posición de México como país productor de petróleo (lugar No. 10) ni mucho menos de la posición de PEMEX como empresa productora de petróleo (lugar No. 4 mundial). Incluso el fondo de Botswana es mayor que este fondo mexicano. Simplemente los fondos soberanos chilenos del cobre (rankeados mejor que México, al nivel del fondo francés) tienen activos acumulados cuatro veces superiores al de este fondo mexicano. En materia de transparencia, este ranking concede una calificación al Fondo de Estabilización de los Ingresos Petroleros de PEMEX, en una escala del 1 al 10, de 4.
