Quiero comenzar por resumir lo que considero son los dos principales riesgos económicos de esta reforma energética: A) La celebración de contratos con particulares extranjeros representa una pérdida neta de ingresos para el país en tanto que el reparto social de los ingresos petroleros al pueblo de México bajará en términos unitarios; esto es, por cada barril de petróleo extraído, el porcentaje de ingresos que el mexicano promedio recibirá de ese barril será menor –insisto, del mexicano promedio; B) la decisión del destino de la mayor parte de los ingresos petroleros presupuestarios la tendrá esencialmente el Presidente de la República. Así, mientras los beneficios sociales del petróleo serán menores por compartirse con empresas privadas nacionales y extranjeras, los ingresos petroleros serían gastados a voluntad del presidente de la República.
Esa excesiva concentración de decisiones en el
Presidente de la República en materia energética –sin siquiera consultar al
Congreso- conlleva el alto riesgo de darle un uso sectario o partidista a los
ingresos petroleros –a niveles muy superiores a los hasta ahora vistos. El
manejo de los ingresos fiscales petroleros previsto en esta reforma también posee
una serie de errores que inequívocamente pondrán en jaque a la economía a
partir de unos tres años de una forma similar a lo ocurrido en el sexenio del
ex-presidente José López Portillo. A continuación enumero y fundamento mis
principales cuestionamientos al respecto:
[1] Entre 2013 y 2014 los ingresos de la federación provenientes de PEMEX se redujeron en 67,986 millones de pesos en términos reales (18,266 millones de pesos nominales), equivalente a una reducción real del 5.3% (1.5% nominal), al pasar de 1,292,720 millones de pesos en 2013 a 1,224,734 millones de pesos en 2014. La diferencia entre 2014 y 2013 de los ingresos provenientes de PEMEX equivale al 1.5% de los ingresos de la federación. Cálculos propios con datos de:
1. Aumento de la carga fiscal de PEMEX. Si
bien es cierto que la Ley de Ingresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal
2014 refleja una disminución de 5.3% en términos reales en los ingresos de la
federación provenientes de PEMEX[1],
ello no se debe a una reducción de la tasa sino de la base gravable de PEMEX[2]. En
términos prácticos, sin embargo, esta reforma energética[3] aumentará
la actual carga fiscal de PEMEX, ya que no sólo financiará al presupuesto
federal en el (elevado) monto observado en el año 2013[4]
–con lo cual la carga ya sería la misma que sin esta reforma-, sino que además
pagará las asignaciones y los contratos con particulares más una serie de
cargas fiscales adicionales destinadas a fondos, proyectos diversos y,
nuevamente, a la Tesorería de la Federación en caso de obtener excedentes. Por
ello, con esta reforma energética la carga fiscal de PEMEX no será la misma,
sino que aumentará; debilitando, por ello, su capacidad financiera de
desarrollo[5].
Así,
la autonomía financiera que el Gobierno Federal presume que se concede a PEMEX
con esta nueva legislación se anula por la sobrecarga fiscal prevista en la
misma legislación. Existe entonces una contradicción entre lo que dice la
propaganda oficial respecto de formar empresas productivas del Estado con
visión empresarial, si al mismo tiempo se le impone una mayor carga fiscal a
PEMEX.
2. Aumentará el gasto corriente pero muy
poco la inversión. Esta reforma propone que los ingresos
petroleros continúen financiando el gasto público sin un uso estratégico del
dinero, de prácticamente la misma manera como lo ha venido haciendo durante las
últimas cuatro décadas. También los ingresos excedentes del petróleo tienen un
destino poco estratégico, pues predominantemente se destinarán al aumento del
gasto público corriente.
El propio Fondo Mexicano del Petróleo para la Estabilización y el Desarrollo
carece de estrategia. Este fondo será el instrumento de concentración y reparto
de los ingresos petroleros del país a partir del 1 de enero del próximo año[6].
Mientras que en la práctica este Fondo sería un simple medio de recepción de
los ingresos petroleros y realización de pagos, el discurso oficial declara que
este Fondo posee las virtudes de desarrollo y ahorro inter-generacional del Fondo Noruego. Sin embargo, ambos fondos
son esencialmente diferentes debido a que el Fondo Mexicano del Petróleo carece de mecanismos de transparencia y
rendición de cuentas, posee una alta discrecionalidad presidencial en su toma
de decisiones y carece de una estrategia para servir al desarrollo económico y
social del país.
3. Es muy poco probable que las
inversiones de la Reserva del Fondo Mexicano del Petróleo alcancen el largo
plazo. Con las leyes secundarias recientemente aprobadas, el Presidente
de la República tiene la oportunidad de vaciar a su voluntad el ahorro
acumulado en la Reserva del Fondo Mexicano del Petróleo. Los casos previstos en
los que el gobierno federal podrá financiarse con la totalidad de los activos
del Fondo Mexicano del Petróleo tienen una probabilidad muy alta de ocurrir en
el mediano plazo, por lo que es muy poco probable que sus inversiones alcancen
el largo plazo.
Las modificaciones a la Ley Federal de
Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria de la legislación secundaria añaden
que el Gobierno federal podrá disponer de la Reserva del Fondo Mexicano del
Petróleo (su ahorro de largo plazo) en caso de menores ingresos petroleros:
“Artículo 97.- En
caso que, derivado de una reducción significativa en los ingresos públicos,
asociada a una caída en el Producto Interno Bruto, a una disminución
pronunciada en el precio del petróleo o a una caída en la plataforma de
producción de petróleo, y una vez que se hayan agotado los recursos en el Fondo
de Estabilización de los Ingresos Presupuestarios, la Cámara de Diputados podrá
aprobar… las transferencias de recursos de la Reserva del Fondo a la Tesorería
de la Federación para contribuir a cubrir el Presupuesto de Egresos, aun cuando
el saldo de dicha reserva se redujera por debajo de 3% del Producto Interno
Bruto del año anterior.”
Sin
embargo, ¿De cuánto debe ser esa caída? No lo especifica esta Ley, por lo que
la decisión de vaciar los ahorros petroleros de la Nación queda a discreción
del Ejecutivo Federal –especialmente de la Secretaría de Hacienda.
Las
fuertes caídas en el PIB han sido una constante en México. Aunque la reforma
energética no define parámetros sobre en qué porcentaje deben caer los ingresos
públicos para ser considerada una “reducción significativa” ni en qué
porcentaje debe caer el PIB, en la historia económica del país hemos encontrado
recurrentes caídas del PIB. Simplemente, durante los últimos 14 años, lo más
que ha durado la tasa de crecimiento anual del PIB sin caer en más de un 50%
respecto del año previo ha sido tres años; y, de seguir esa tendencia, las
caídas del PIB podrían tener intervalos cada vez más cortos (como está
ocurriendo en la actual administración), con lo que la capitalización del Fondo
Mexicano del Petróleo será una meta prácticamente imposible de alcanzar con
estas leyes.
En lugar de ello:
I.
Debería blindarse a la Reserva del Fondo
Mexicano del Petróleo para evitar su descapitalización. Ello requerirá separar,
con estricta independencia, la función de los ingresos petroleros como estabilizadores
del presupuesto federal de su función de generación de ahorro de largo plazo.
II.
Debería establecerse el criterio de que en
lugar de que el gobierno federal disponga de los fondos petroleros como medida
de disciplina presupuestaria ante caídas de los ingresos federales, antes deberían
recortarse gastos gubernamentales superfluos, como es el caso de comunicación
social y gastos personales; así como recortar los gastos administrativos
innecesarios.
4. Riesgo de desestabilización
macroeconómica. Esta legislación prevé aumentar la carga
fiscal petrolera a medida que aumentan los ingresos del Fondo Mexicano del
Petróleo[7].
Dado que la estructura de gasto de los ingresos petroleros propuesta en esta reforma
energética tiene una fuerte tendencia al gasto corriente, es muy probable que,
lejos de favorecer, ello desestabilice la economía nacional. En términos
macroeconómicos, aumentar desordenadamente el gasto corriente gubernamental tiene
un impacto desestabilizador sobre la economía debido al riesgo inflacionario y
de endeudamiento de los hogares debido a la generación de expectativas.
En lugar de ello, los ingresos petroleros deberían
usarse para elevar los porcentajes de inversión productiva y social,
especialmente aumentando la inversión en salud, educación, pensiones, ciencia y
tecnología y ahorro de largo plazo.
a) La
contribución del Fondo Mexicano del Petróleo al fisco en caso de que aumenten los
ingresos petroleros tiene una tendencia creciente. Esta observación se dirige concretamente
al supuesto previsto en el artículo 96 de la Ley Federal de Presupuesto y
Responsabilidad Hacendaria, que señala que si el valor del ahorro de largo
plazo excede al 10% del PIB, el 100% del incremento se destinará a la Tesorería
de la Federación, esto es, al gobierno federal.
b) Lo
anterior hace que desaparezca la función de estabilización del Fondo Mexicano del Petróleo para la
Estabilización y el Desarrollo, puesto que la estabilización (palabra que
forma parte del nombre de este fondo) convencionalmente lleva implícito un
mecanismo inter-temporal que transfiere excedentes de riqueza de un período superavitario
hacia períodos deficitarios. Insisto: un fondo cumple una función
estabilizadora cuando invierte y ahorra más en tiempos de abundancia para
usarlo en tiempos de escasez. Sin embargo, lo que está plasmado en esta Ley es
exactamente lo contrario: propone aumentar más el gasto corriente cuando hay
mayores excedentes petroleros. Parece que quienes participaron en el diseño de
esta reforma energética desconocen las causas de la crisis del sexenio de José
López Portillo. Justamente estalló por esto[8].
Parece, pues, que a los responsables de esta
reforma, o no les enseñaron historia económica de México o están dispuestos a
llevar al país de nuevo a una crisis económica. En esta ocasión existe, a
diferencia de en los años ochenta, un agravante para lidiar con una eventual
crisis: esta vez la producción de hidrocarburos no será una variable de control
exclusivo de las autoridades económicas mexicanas, pues empresas y gobiernos
extranjeros ya empiezan a formar parte importante del sector.
Por todo lo anterior, esta reforma energética dista
mucho de lo que debería ser una reforma responsable en materia de política
económica. México sí necesita una reforma energética, pero no ésta. No ésta,
con tantos errores macroeconómicos. No ésta, con amnesia histórica.
[1] Entre 2013 y 2014 los ingresos de la federación provenientes de PEMEX se redujeron en 67,986 millones de pesos en términos reales (18,266 millones de pesos nominales), equivalente a una reducción real del 5.3% (1.5% nominal), al pasar de 1,292,720 millones de pesos en 2013 a 1,224,734 millones de pesos en 2014. La diferencia entre 2014 y 2013 de los ingresos provenientes de PEMEX equivale al 1.5% de los ingresos de la federación. Cálculos propios con datos de:
-
DOF (2013) Decreto por el que se expide la Ley
de Ingresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2014. Diario Oficial de
la Federación. Ciudad de México.
-
DOF (2012). Decreto por el que se expide la Ley
de Ingresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2013. Diario Oficial de
la Federación. Ciudad de México.
[2] Principalmente debido a los pronósticos
gubernamentales que prevén continúe la tendencia a la baja tanto del volumen de
extracción de petróleo crudo en México como del precio de referencia de la
mezcla mexicana de petróleo, véase:
SHCP (2013). Criterios Generales de Política Económica
para 2014. Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Pp. 67-72:
[3] En los
artículos transitorios décimo cuarto y décimo quinto de la reforma energética
constitucional así como en los artículos 87 al 97 de las modificaciones a la
Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria:
- Diario
Oficial de la Federación (2013). Decreto por el que se reforman y adicionan
diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, en materia de energía. Viernes 20 de diciembre de 2013.
- Decreto por el que se reforman y adicionan diversas
disposiciones de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria.
Diario Oficial de la Federación. 11 de agosto de 2014.
[4] 4.7% del
PIB, art. 93.
[5] Véase al respecto mi artículo publicado el 22 de
junio de 2014 en Los Angeles Press,
en el cual hago un análisis más detallado del Fondo Mexicano del Petróleo: http://www.losangelespress.org/contrapropuesta-al-fondo-mexicano-del-petroleo-propuesto-por-epn/
[6] Artículo segundo transitorio de la Ley Federal de
Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria.
[7]
Véase el destino de ingresos excedentes en el Decreto por el que se reforman y
adicionan diversas disposiciones de la Ley Federal de Presupuesto y
Responsabilidad Hacendaria. Diario Oficial de la Federación. 11 de agosto de
2014.
[8]
Literatura económica mínima al respecto:
-
CEPAL (1998). El pacto fiscal: fortalezas, debilidades,
desafíos. Serie Libros de la CEPAL, Nº 47 (LC/G.1997/Rev.1-P), Santiago de
Chile, julio. Publicación de las Naciones Unidas.
-
Dornbusch, Rudiger y Simonsen, Mario
Henrique (1987). Estabilización de la inflación con el apoyo de una política de
ingresos. El Trimestre Económico. México, abril-junio de 1987.
-
Lichtensztejn, Samuel (1984). De las
políticas de estabilización a las políticas de ajuste. Economía de América
Latina, No. 11, CIDE, México, primer semestre de 1984.
-
Prebisch, Raúl (1981). Capitalismo periférico: crisis y
transformación. México, D.F. Fondo de Cultura Económica (FCE).
-
Machinea, José Luis (2001). La crisis
de la deuda, el financiamiento internacional y la participación del sector
privado, serie Financiamiento del desarrollo, Nº 117 (LC/L.1713-P). Santiago de
Chile, Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL). Publicación
de las Naciones Unidas.
-
Ramos, Joseph (1991). Restauración y
conservación de los equilibrios macroeconómicos básicos. El Trimestre Económico,
No. 229. México.
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